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教育决策科学化还须政策评估来问诊
王蕊
www.zgxzw.com  2018/1/30 8:42:53
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编者按

  党的十九大报告提出要健全依法决策机制,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。当前,教育领域大的改革框架已经搭建起来,关键措施已经建立起来,改革已经进入深入落实、具体推进的攻坚期和深水区,迫切需要制定更加精准的政策,提高决策的效果,推动改革的深入。教育政策评估是整个教育政策制定和实施过程中一个非常重要的环节。近年来,教育领域一些重大政策和规划也开始注重政策评估,如《国家中长期教育改革和发展规划纲要》在前期制定、中期执行过程中都开展了相应的评估工作。国家“十三五”规划纲要明确提出要开展规划实施情况动态监测和评估,教育部门已经启动“十三五”规划纲要的年度监测评估工作。本文认为,与政策制定和政策执行相比,目前教育政策评估还是整个教育政策研究过程中相对薄弱的环节,迫切需要夯实教育政策监测评估,推进决策的科学化,提高治理能力现代化水平。

1.以政策评估助推决策的科学化

  政策评估有助于提高决策的科学性。教育政策评估根据一定的标准和程序,运用循证的实证方法,对政策过程和政策效果进行检测、评价和判断。通过对教育政策的评估,可以对相关领域进行系统把脉和诊断,精准把握某一领域的现状。借助于评估能够科学客观地看到已有政策的效果、找准影响问题解决和工作推进的瓶颈,有针对性的解决问题。通过评估可以及时发现政策实施过程中可能出现的偏离,根据政策评估结果及时进行调整,提高政策的针对性和有效性,提高政策的质量和执行效果,推进改革精准落地。

  政策评估有助于增强政府执行力。政策评估是当前政府治理的一个环节和内容,是政策过程的重要组成部分。评估结果对于政策调整或是未来制定新政策可以提供很多借鉴。对正确地制定、执行和完善政策具有重要意义,不仅能反映政府制定和执行公共政策的能力和效果,也决定和影响着政府的绩效。通过公共政策评估可以决定是否需要对政策进行调整、完善或终止,更好地配置政策资源,实现政策运行和决策的科学化,提高政府执政能力和水平。

  科学的、合理的政策评估可以有效地提高政策的效果。然而在实际的评估中却存在着公共政策评估机制尚未建立、评估体系不完善、评估主体单一、缺乏完善的信息系统、评估科学性和专业性有待提高等问题,影响着公共政策评估的开展。为更好地发挥政策评估作用,可以从以下几个方面夯实教育政策评估工作,提升治理能力,更好地为教育现代化强国建设服务。

2.将政策评估贯穿全过程

  开展教育政策预评估降低决策风险。政策的预评估就是要对尚未实施的政策进行科学的评估,准确、客观地预测可能存在的风险,客观地鉴定和评价政策目标方案,更准确地把握政策可能产生的影响,对方案进一步优化。对教育政策进行预评估将有助于提升教育决策水平,降低决策风险。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》在制定过程中面向专家学者、不同社会团体、公众广泛征求意见,是教育政策预评估的典型案例,很多问题和矛盾都在前期论证中得到了充分的关注和研究。

  开展教育政策执行过程评估提高执政效率。政策执行是政策过程的中间环节,过程评估侧重对政策执行状况的监督、检查,对执行现状与阶段性目标的“预期—差距”进行评估。政策执行评估是目前政策评估过程中相对薄弱的环节。对政策执行过程的评估事关政策的成效,是改善执行不力、提高政策效率的重要保障。政策执行评估能及时发现政策过程中的问题,及时对公共政策进行纠正,从而有效阻止不适当甚至是错误的公共政策所造成的不良后果,应充分重视和加强教育政策执行力的评估。

  开展教育效果评估提高决策精准度。公共政策效果评估就是对于已实施的政策目标达成度、政策效果和价值进行科学的分析和判断。政策效果评估的重点应放在对形成某种政策效果的因果机制分析,而不仅仅是对效果的评价。通过政策效果的因果机制分析,可以为下一轮政策的制定提供经验积累、更好地配置政策资源,提高政策的科学性和准确性。近年来从国际上来看,各国从关注公共政策的某一方面的效果,开始转向注重评估政策的综合影响,从关注公共政策的短期影响转向既注重短期影响,又注重长期影响。

3.构建系统的教育政策评估机制

  尽快建立教育政策评估制度。公共政策评估制度是规范政策评估行为、确定评估程序、理顺评估权力和责任、保证评估活动有序开展的制度保障。通过评估制度的建立可以保证政策评估的独立性、规范性和法制化。政策评估制度可以确定评估组织的权责体系,既保证评估活动的权威性,又能防止评估过程的随意性;可以实现政策评估工作的程序化;保障政策评估活动的资金来源;推动政策评估结论的应用,使评估结论与政策改进密切联系起来。发达国家的政策评价制度建设,如法国的《研究政策与技术开发的评估》、英国的《政策评估绿皮书》、加拿大的《评估政策》《评估职能指令》和《加拿大政府评估标准》、日本的《政策评估法》、韩国的《政策评估框架法案》等都对政策评估主体、评估类型、评估程序、评估结果的使用和公开等内容做出了明确、详细的规定,为政策评估提供了有力保障。美国每项教育法案都有专门针对该项法案的评估的章节,专门阐明有关的经费和规定等。我国的教育法律法规中缺乏对教育政策评估的专门规定,迫切需要建立教育政策评估制度,以推动教育政策评估工作的开展。

  构建多元化政策评估机制。政策评估主体是教育政策评估的核心。政策评估主体就是确定教育政策由谁来评估的问题。在政策评估过程中,政策评估主体的不同,会对公共政策评估及其结论产生很大的影响。只有在公共政策评估过程中保持评估主体的多元化,才能保证评价结果的全面性和有效性。参与公共政策评估的主体包括政府机构、社会团体、大学、智库、非政府组织、个人等等。目前,教育领域的政策评估以政府主导专家或内部机构参与的内部自评模式为主。近年来,来自外部的第三方政策评估工作刚刚起步,真正意义上独立的第三方政策评估机构还不多。由于政策评估要求有很强的专业性和科学性,这些第三方评估主要依靠学术机构、教育协会、中介组织等以教育科研项目的方式进行。为促进多元评估主体的发育,教育政策评估应实施内外部评估相结合的方法,建立多元化评估机制。对于教育政策评估项目,实行社会范围内的招标,调动评估机构的主动性和积极性,让大学、民间智库等第三方机构均有机会通过竞争参与评估。可以通过设立专项教育政策评估项目基金等形式吸引社会资金,为评估活动提供资金保障,对第三方评估机构进行经费支持,保证第三方机构的独立性提高教育政策评估质量。另一方面,要建立对第三方评估机构的资质认定、人员资格认证等准入制度,对政策评估机构进行法律规范,通过评估流程、结果的公开,促使政策评估主体接受社会各个方面的监督和检验。参与公共政策第三方评估的同时,政策评估报告也是被评估对象。对第三方评估机构的政策评估报告也需要进行评估鉴定,以保障其评估的专业性和科学性。

  加强评估反馈机制的建设。评估反馈机制就是要在教育行政部门、评估组织和社会公众之间构建有效的沟通反馈网络,包括几个方面。首先,教育行政部门和评估组织之间的沟通反馈。来自政府部门的信息是开展评估的最重要的信息资源,是评估机构了解和监督政府行为的重要依据,更是实现政策评估的前提。除法律明确规定必须保密的信息外,教育行政部门应当就有关评估政策的制定背景及过程、执行情况、相关数据向评估组织开放,以便客观进行评估。评估组织要及时将评估结果反馈给决策部门参考使用。其次,建立行政部门、评估组织和社会公众之间的沟通。政府可通过各种渠道让公众知晓不同的教育政策的利弊是什么,政府在做出决定的时候是如何在不同的政策目标中做出权衡的,以增强政策过程的透明度,加深公众对公共教育政策的理解。在评估过程中可以公开征集社会意见尤其是受影响群体的意见,设置多种渠道使公众可以随时发表对教育政策的意见和建议,给政府、评估机构提供反馈,这不仅可以完善评估结果,还可以对教育政策的贯彻落实起到有效的监督作用。再次,追踪反馈机制。一方面有关部门要对评估建议的落实情况进行追踪检查;另一方面评估具有时点性、实时性等特点,决定了基于某一时点上的评估结果会有一定局限性,对评估揭示出来的问题和建议,要跟踪相关部门的应对举措,对采取的后续措施进行“再评估”。

4.提高政策评估的科学性准确性

  加强政策评估人才的培养。我国的政策评估工作刚刚起步,相关的理论研究和相关专业人才的培养亟待加强。目前还没有教育政策评估人员相关的职业资格标准,高校也没有教育政策评估的相关专业,教育政策评估人员整体专业化程度不高。在发达国家,政策评估已逐渐发展成为一个独立的、成熟的职业活动,从业人员必须经过专业培训。美国政府和许多大学的政策研究机构,培训了一大批职业政策分析人员。法国政策评价从业人员的选择极其严格规范,必须接受资格认定,普通的大学毕业生要在专门的政策评价培训学校受训,接受严格的考核后才能成为正式的评价师。从业人员的高素质保证了政策评估能力和水平的日益提升,专业化程度越来越高。做好政策评估工作,需要有理论素养深厚、政策实践经验丰富的人才队伍做基础。加大评估专业人才的培养力度可以从几个方面着手,一是需要从高校学科建设入手,开设政策评估专业;二是开展专门的政策评估培训,提高评估人员的专业化水平;三是实施教育政策评估师执业资格认证制度。

  科学运用恰当的评估方法。在进行政策评估的实践过程中,由于政策涉及面广、参与人物众多,政策过程中的变量因素复杂多变,科学的评估程序与评估方法是开展政策评估工作的技术保障,决定了评估结果的科学性。要建立规范化、标准化的政策评估步骤,制定科学的核心评估标准与原则,高度重视评估工具的持续开发和创新。要遵循事实分析与价值分析相结合、实证分析和规范分析相结合、定性分析与定量分析相结合的原则,建立公共政策评估标准和评估体系框架。

  建立政策评估信息系统。拥有充分而准确的信息,是做好政策评估的必备前提。政策评估是依赖于客观信息基础上的循证研究,只有在真实、准确的信息基础上才能做出正确的政策评估判断。要做好教育政策评估工作,迫切需要建立教育评估信息采集系统,与现有的教育统计系统不同,该系统应建立在规范的和科学的抽样调查基础之上,准确获得第一手有关学校、教师、学生和家庭的情况。美国联邦教育部建有教育资讯系统,主要包括中小学基本教育统计,中小学校及教师调查研究,学生长期追踪研究,以及教育成果评价等。美国的这些资讯系统的设计和实施经验值得我国借鉴。教育系统应建立有关教育的调查队伍,开展常规的抽样调查工作,例如有关教育质量、学生发展状况、家庭教育、继续教育、社区教育等无法通过常规统计报表获取的数据,可通过抽样调查获得信息,为教育决策和科研提供基础数据服务。同时还需要建立公共政策管理信息库。分类收集各界对某一政策的做法和效果、意见和建议、问题和不足、改进措施,加强交流反馈、跟踪处理和统计分析。建立教育统计信息数据库共享平台。各类教育统计信息数据库应本着开放、互通、共享的原则供教育研究者和管理者使用,实现数据共享,提高研究的客观性和科学性,推动教育决策的科学化水平。应大力推进信息化建设和部门数据共享机制,实现统计数据的集中存储、统一管理、联合分析及数据挖掘工作,提高统计数据管理效能,提升统计数据生产能力,实现信息系统和数据的互通共享,提高教育公共服务水平。还要注重大数据信息采集,运用大数据分析手段对一系列复杂性、隐蔽性、抽象性的问题进行挖掘分析,快速获得有价值的信息,提升决策能力。

    (作者:王蕊,系教育部教育发展研究中心教育政策评估研究部主任、副研究员)

 
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