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县城公立学校为何频频出现超大班额问题
齐燕( 武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员)
www.zgxzw.com  2018/9/7 7:54:05  来源:观察者网
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耒阳市政府为了解决县城公立学校超大班额问题,将县城部分公立学校5年级、6年级的学生分流到湖南师大附中耒阳分校就读,涉及分流学生8000多人。9月1日开学时,部分家长因为对学生分流方案和分流后学费上涨以及分流学校环保不达标等等相关问题不满,先后聚集到耒阳城区6所学校、市委、城北路与西湖路交汇处及107国道拉横幅聚集、堵路,表达抗议。这件事情很快在微信、微博等社交媒体上进行传播,相关媒体进行了报道,引发了全民关注。

从耒阳事件的起因看,是政府为了解决超大班额问题,因为在解决过程中出现了新的问题,引发了家长的不满,家长通过到政府机关门前拉横幅的方式表达抗议,最终变成轰动全国性事件。

其实超大班额问题,并非是耒阳独有的情况,笔者在全国各地调研,发现超大班额是当前县市两级地区公立学校普遍存在的现象。

超大班额问题的产生与农村学生大量进城读书有关,但是农村学生大量进城并非是产生超大班额现象的必然因素。农村学生大量进城,但是城区公立学校承载能力有限,城区一时没有新建学校容纳这些新增的学生,于是才会出现城区公立学校的超大班额和大班额问题。

在国家推进城乡义务教育均衡发展,逐步改善农村学校办学条件的背景下,为何会出现农村学生大量进城读书的现象呢?对于这一现象的产生,可以从两个视角进行分析,一个视角是家长的视角,另一个视角是地方政府的视角。

从家长的视角来看,将学生送入城区读书与三个方面的因素有关:一是城乡教育差距;二是解决农民工随迁子女入学政策,三是家长在教育上的跟风。由于城乡教育差距的存在,对农村家长来说,城区教育优于农村教育是他们的共识,如果有机会都想送子女进城读书。2012年国家为了解决农民工子女入学问题,提出了解决农民工随迁子女进城读书的政策。

政策本身是为了保障农民工随迁子女的入学权利,但是在实际的政策执行过程中,如何甄别农民工是否真是在本地务工并不容易,于是出现农村家长以该政策为理由送子女进城读书的情况。当家长们看到周围有不少家庭把孩子送到县城读书之后,担心自己孩子落后,也把孩子送到城区读书。当送孩子进城读书在农村成为一种风气之后,不把孩子送进城里读书,就成为对孩子教育不重视的体现。对于一心希望子女能够通过读书改变命运的农村家长来说,就都会争相将孩子送到城区读书。在上述三个因素的共同驱动下,大量农村学生进城读书,也即教育城镇化。

从地方政府的视角来看,地方政府也希望通过学生的教育城镇化来推动地方的城镇化水平,因此会放宽农村学生进城入学的政策。在中西部地区调研,发现县域城镇化一般与学生的教育城镇化联系在一起。县政府看到农村学生对于城镇优质教育的需求,会适当放宽农村学生进城的条件限制,以吸引农村学生进城。地方政府希望通过学生进城读书进而带动农村家庭在县城买房。这样政府就可以推动人口城镇化,提升城镇化水平。

所以农村学生进城的同时,会伴随着县城城市扩张和房地产的发展,政府可以在这一过程中获得土地开发带来的土地财政收入。但是由于中西部地区农民家庭经济条件有限,农民把子女送入城区读书之后,很多家庭无力在城区买房,所以会出现县城开发的房地产卖不出去的情况。在西部某省调研时,就看到县城学校虽然吸引和容纳了大量进城读书的农村学生,但是这些学生家庭在城区买房的非常少,大部分学生家庭的父母在城区租房陪读,县政府推动开发的房地产卖不出去,大量楼盘空置在那里。

当大量农村学生在短时间内大量涌入城区学校就读,而城区一时没有更多的学校来容纳这些新增学生的时候,就会出超大班额和大班额的问题。面对问题,地方政府一般都会想方设法解决,根据不同地区政府财政能力的差异,在实践中会出现不同的解决方案。地方政府财政能力比较雄厚的地区,地方政府通过增加建设公立学校,大量招聘教师的方式来解决大班额问题。建设公立学校,除了一次性的基础设施投资,还需要后续在教师工资上进行持续投入。对于地方财政能力比较弱的地区来说,即使建设起公立学校,但是若无力负担教师的工资,又为了在短时间内解决大班额问题,就会倾向于与资本进行合作,让民办学校来招收一部分学生,解决公立学校的大班额问题。

根据2018年耒阳市政府工作报告可知,耒阳在2017年财政总收入为22.17亿元,作为一个拥有117万人口(2016年数据)的县级市,这样的财政收入水平并不是很亮眼,并且政府的实际可支配收入要远远低于22.17亿元。耒阳市政府投资建设学校的能力可能存在不足,但是又面临着在短时间内解决超大班额问题以迎接义务教育均衡工作验收的压力,和湖南师大附中耒阳分校合作,依靠民办学校来招收学生解决大班额问题可能是耒阳市政府认为最便捷的解决方案。

根据《耒阳市2018年消除义务教育阶段学校超大班额工作实施方案(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),耒阳市将公立学校鹿峰学校(2018年秋季学生约1600人)整体搬迁至湖南师大附中耒阳分校办公,并承担其他15所城区公立学校超大班额学生分流任务。对于这15所学校的分流安排是,将这些学生的部分5年级、6年级学生分流到鹿峰学校,也即耒阳分校校址上学。耒阳市政府在5月24日公布了《征求意见稿》并征求群众意见,并在6月4日举行了听证会。根据《实施方案》和耒阳市政府在5月和6月针对市民反馈意见所进行的答复,分流学生在耒阳分校读书,享受公办学校收费政策,学校严格执行国家关于义务教育免费的规定,学校中途不再加收其他任何费用。相比于未分流之前,对学生增加的收费是生活费,学校按照公立学校1500元/学期的标准收取。

如果事情按照计划进行下去,学生应该会在9月1日在耒阳分校报道注册。事情转折发生在9月1日,据报道,家长注册报道之时,发现了两个问题:一是收费高于原定标准,5年级和6年级收费分别是2863元或2753元(根据选择民办或办公教辅材料支付差额为110元),对于寄宿生,除了全寄宿生活费1500元(非全寄宿生收费900元),还包括七项代收费项目,这与6月份政府给的答复不符。二是教室和学生宿舍甲醛含量超标。家长对此愤怒不已,反对进入耒阳分校就读。

在这次事件中,实际收费要求高于原定标准,以及教室和宿舍甲醛含量超标,是事件爆发的导火索,但是其中还有更深层次的问题引发家长的不满,即学生在分流过程中的自主选择权问题。县城有15个学校有超大班额问题,从这15个学校里面分流出8000多名5年级和6年级学生,选择哪些班级的学生到耒阳分校就读,选择的标准是什么。相比于在原来的公立学校读书,学生进入耒阳分校就读,要增加生活费开支,以及交通不便的因素。对于分流学生和家长来说,进入耒阳分校就读是不情愿的选择。那么在选择分流学生的时候,是否存在寻租行为?是否存在权力滥用?这些可能都会成为家长内心里没有表达出来的不满。报道之时收费过高,以及甲醛超标成为家长各种不满爆发的导火索。

与当下城区学位紧张,学校超大班额问题突出形成鲜明对比的是农村公立学校教师和学生流失,班级规模过小的问题。在《征求意见稿》起草说明中提出,虽然农村及近年划入城区规划的原竹市、泗门、磨形、余庆等乡镇学校有剩余学位,但是政府和学校通过做工作,只能解决2700个学位,如果强制将学生分流到农村学校和乡镇学校,势必阻力巨大,矛盾重重。也就是说乡村学校学位过剩,城区学校学位紧张的现象,并非是因为耒阳市学校的整体承载能力不足,而是因为学生和教育资源之间错配导致。

当前国家投入大量资金用于推进城乡义务教育均衡发展,改善农村学校办学条件,农村学校的办学条件在逐步改善。但是由于教师和学生流失,留在农村的班级规模小,学生学习动力不足,教师工作积极性也受到很大影响,这又反过来会影响到农村学校的教育质量,学生会继续向城区流失,如此一来,反而造成资源的进一步浪费。

为了提高农村学校的教学质量,地方政府可以采取集中学校布局,集中优势教育资源,以提高教育质量。政府可以将边远的村小和教学点撤并,将学生集中到乡镇中心小学或片小(几个村公用一个学校)上学,将乡镇中心或片小建设为寄宿制学校,并且配套校车,解决学生的住宿问题和往返学校路上的安全问题。通过集中学校布局,可以将原来分散投入在各个学校和教学点的资源整合起来,改善学校办学条件和教师配置,实现资源投入的规模效应,提升乡村学校教育质量,留住乡村学生,甚至吸引一部分进城学生返乡读书,这样也可以缓解城区的大班额问题。

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