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中国古代的监察制度
讲演人:张晋藩 讲演地点:中信大讲堂 讲演时间:二○一八年八月
张晋藩
www.zgxzw.com  2018/10/23 10:08:55
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   张晋藩 1930年生,中国政法大学终身教授,博士生导师,中国政法大学法律史学研究院名誉院长。历任中国法律史学会专业顾问、中国教育家协会名誉会长等职。曾出版《中国法制史》第一卷以及《中国法律史论》《法史鉴略》《中国古代法律制度》《中国古代政治制度》《中华法制文明的演进》《中国近代社会与法制文明》《清代民法综论》《中国宪法史》《中国法律的传统与近代转型》《中国法制文明史》《中国监察法制史稿》等专著三十余部。此外还主编有《中国法制通史》(十卷本)《中华大典·法律典》以及《清朝法制史》《中国官制通史》《中国司法制度史》《中国民法史》等多部专著和教材。



    我们今天的主题,是中国古代治官察官的监察制度。

  中国古代监察官的出现以及监察制度的最初形态,是在战国时期形成的。所以,我们的第一个小题就是:

监察制度的早期形态

——战国、两汉

  我国的战国时期,是历史上大变动、大改革时期。铁制生产工具的广泛应用,提高了生产力,使得生产关系发生重大变化,主要表现为土地私有制的确立,由此也带动了上层建筑的全面变革。其中之一,就是官僚制度取代世卿制度。由于官由国王随时任命,并非世袭制,有功则升,有过则免,官在激烈的兼并战争中突显出它的作用。因此,治官察官的思想也随之而生。韩非提出“明主治吏不治民”,并且强调以法治官察官。他说,“明法而以制大臣之威”,“臣无法则乱于下”。

  战国时期,监察官御史也见于文献记载,如《周礼·春官·宗伯》记载:“御史掌邦国、都鄙及万民之治令,以赞冢宰。凡治者受法令焉”;再如《史记·滑稽列传》也借淳于髡之口,说出“执法在傍,御史在后”,使他感到震慑。更重要的是,御史的官制和监察制度的最初形态,得到了湖北云梦睡虎地出土的秦简的确证。如《秦简·尉杂》规定:“岁雠辟律于御史”,就是每年岁终,廷尉要到御史处核对律文的变通之处,说明御史掌管国家的法令。《秦简·传食律》还记载了御史的属官出巡的物质待遇:“御史卒人使者,食粺米半斗,酱驷(四)分升一,采(菜)羹,给之韭葱。其有爵者,自官士大夫以上,爵食之。使者至从者,食(粝)米半斗;仆,少半斗。”这说明御史已有巡察之责。

  到了汉朝,儒家逐渐受到重视,而以董仲舒为代表的新儒学将儒家思想与阴阳五行、天人感应的学说混合在一起,借用天象的变化阐述监察的合理性和必要性。西汉成帝时,御史中丞薛宣说:“嘉气尚凝,阴阳不和”,是监察官部刺史没有尽到监察职责,使得“臣下未称”所致。(见《汉书·薛宣传》)皇帝也常常借此强调监察官要尽职尽责。如东汉明帝永平十三年,发生日食,明帝要求监察官“详刑理冤,存恤鳏孤”。(见《后汉书·明帝纪》)东汉和帝永元十六年,这一年秋天大旱,皇帝下诏认为,是“妄拘无罪,幽闭良善”所致,要求监察官予以查处。(见《后汉书·和帝纪》)

  汉朝虽然继续实行皇帝制度,但宰相也握有重权,所以,除皇帝控制的监察系统外,宰相也通过丞相史执掌行政监察权。此外,司隶校尉执掌京畿及三辅、三河、扶风六郡地区的监察权。三者互不统属,朝议时三系统的长官御史中丞、宰相、司隶校尉各有独坐,史称“三独坐”。

  汉朝由于郡县之外,还有王侯国制度,以致景帝时发生“七国之乱”。所以西汉武帝即位以后,为了加强对地方的监察,划分全国为十三部监察区,每部设刺史一人,负责监察工作。汉武帝亲自参与制定适用于十三部刺史的监察法律《刺史六条》。《刺史六条》是汉武帝加强中央集权、打击地方豪强势力的特定时代的产物。《刺史六条》第一条是打击强宗豪右以强凌弱的暴行,以下五条都是针对二千石高官的种种不法行为,如不奉诏书聚敛为奸、喜怒无常任意杀人、选举官吏营私舞弊、纵容子弟为非作歹、勾结豪强鱼肉乡里等等,表明了《刺史六条》的打击对象。《刺史六条》在当时起了很大的作用,也为以后的监察立法提供了经验。

监察制度的基本定型

——唐、宋、元

  唐朝是中国古代经济发展、政治稳定、文化繁荣的盛世,也是监察制度开始定型的朝代。唐高祖即位时,便公开表示御史官是“清而复要”的重要官职。唐睿宗在《令御史录奏内外官职事诏》中郑重宣告“彰善瘅恶,激浊扬清,御史之职也。政之理乱,实由此焉”。唐玄宗在《饬御史刺史县令诏》中进一步强调:“御史执宪,纲纪是司”,对于违法官吏,“按其有犯弹奏”。这些诏令对唐朝监察制度的建设起了重要的指导作用。

  鉴于汉代皇权与相权不断发生尖锐的矛盾,以致汉武帝在位五十四年,丞相13人中,只有4人“卒于相位”得以善终,所以唐朝统治者通过三省制度,将相权一分为三,中书省出令,尚书省执行,门下省复核,而且设立了宰相联合办公地点政事堂。凡皇帝授命参加政事堂议事的官员,也有宰相之称。以致唐朝执行宰相职务、有宰相称号的官员,经常四五人,最多时达十余人。这既可以集中官僚们的统治经验,加强国家管理,也可以使其互相牵制,防止宰相专权。

  与唐朝宰相的分权制相适应的中央监察机关,也扩展为一台三院制。台是御史台,以御史大夫、御史中丞为长官,下设三院,台院、殿院、察院。台院设侍御史四人,掌管京官的司法监察;殿院设殿中侍御史六人,整肃朝会官吏的礼仪;察院,设监察御史若干人,按所设道,每道设监察御史一人,监察地方官吏,是三院中最重要的职能部门。

  唐初分全国为十道监察区,由监察御史十人分巡各道州县。开元二十一年改全国为十五道,监察御史亦增加至十五人。监察御史品秩虽低,但有权巡按州县长官,百司畏惧,是皇帝的耳目之司。

  唐朝是中国历史上法制文明发展的时代,所谓“文物仪章,莫备于唐”。监察法也在法制发达的背景下有了新的发展。玄宗时期,在总结监察法实施经验的基础上,制定《监察六法》,“其一,察官人善恶;其二,察户口流散,籍帐隐没,赋役不均;其三,察农桑不勤,仓库减耗;其四,察妖猾盗贼,不事生业,为私蠹害;其五,察德行孝悌,茂才异等,藏器晦迹,应时用者;其六,察黠吏豪宗兼并纵暴,贫弱冤苦不能自申者。”(见《新唐书》)

  《监察六法》是唐朝地方道察体制的产物。《监察六法》基于唐朝的特定历史条件,较之汉代《刺史六条》有所不同:首先,将监察的对象覆盖了全国的地方官僚系统,而不限于二千石高官。其次,将监察的范围扩大到户口、赋役、农桑、库存等,显示了对于经济监察的重视。再次,监察官有责任访察推荐地方“德行孝悌,茂才异等”的人才为国家所用,说明六法不仅是察非违,而且还选贤良。最后,察贫弱冤苦不能自申者,反映了统治者对于司法监察的重视和对强宗豪右不法行为的打击。

  由汉代的《刺史六条》到唐代的《监察六法》,虽然均为六条,但监察的重点对象、具体的要求、涉及的范围多有不同,这反映了不同时代的背景条件加给它的烙印,以及地方监察法规的发展和逐渐成熟。

  由于唐朝是一个疆域辽阔的王朝,为了进行有效的统治,还由皇帝定期不定期派出监察御史到各地了解和监察州县官的施政情况,每当派使出巡,皇帝都颁发诏敕,指出御史出巡的具体任务。如唐太宗贞观八年正月发布的《遣使巡行天下诏》、唐玄宗开元二十九年十月颁发的《遣使黜陟诸道敕》、唐肃宗至德十年二月八日发布的《遣使安抚制》等,其中涉及风俗是否良善、百姓疾苦是否得申、官吏是否严苛、冤抑是否上达等具体内容,确实起到了“明四目,达四聪”(见《旧唐书·颜真卿传》),防止上下壅蔽的作用。

  宋朝是加强中央集权的重要朝代。宋太祖因百官拥戴而为皇帝,所谓“陈桥兵变,黄袍加身”,因此在他即位后,为了防范大臣结党,制定了一项基本国策,就是“事为之防,曲为之制”(见《续资治通鉴全编》)。事为之防,主要是说防范官吏结党;曲为之制,是要加强各机关的权力制衡。由此有宋一代,一直强调发挥监察官耳目之司的作用,以维持国家纲纪。北宋名臣包拯指出:“国家置御史府者,盖防臣僚不法,时政失宜,朝廷用之为纪纲,人君委之如耳目。”欧阳修更强调:“盖御史台为朝廷之纪纲,台纲正则朝廷理,朝廷理则天下理矣。”(均见《历代名臣奏议》)

  宋朝的监察制度虽然沿袭唐朝的一台三院制,但为适应加强中央集权的体制要求,也有所变化。其一,将宰相掌握的谏官的谏诤权收归皇帝,并且削减谏议权,扩大其监察权,开创了后世科道合一的先河。其二,改革地方监察体制,以路为地方最高行政区划,先后设置转运司、提举常平司、提点刑狱司等,分别负责行政、财政、司法等各项政务,同时均为路的监察机关,号为“监司”,彼此互不统领,而且实行监司互监法,以防止失监、漏监。其三,要求御史每月至少纠弹一事,否则即罚辱台钱,为此允许御史“风闻言事”,也就是纠弹不一定有实据。

  宋朝在中央集权制度的影响下,皇帝颁发的敕令是最经常、最有权威的法律形式,一些涉及朝廷和地方的监察法也都以敕令的形式出现。

  元朝是以蒙古贵族为主体的政权,为了防范和督察庞大的汉官群体,以及镇压连绵不绝的反元斗争,扩大了监察机构,除中央御史台外,还于陕西、江南各设行御史台,作为中央御史台的派出机关。元世祖说:“中书朕左手,枢密朕右手,御史台是朕医两手的。”充分表示了对御史台的重视。元世祖以后的皇帝称此为“重台之旨”,历世遵其道不变。

  元朝还制定了一系列具有民族特色的监察法。如至元五年颁行《设立宪台格例》,在最后一条规定:“该载不尽应合纠察事理,委监察并行纠察。”这实际上等于赋予监察御史法律规定外的特权。

监察制度的最后发展阶段

——明、清

  明朝是中国古代社会后期的著名王朝,也是专制制度向着极端化发展的王朝。无论监察思想,还是监察制度与监察法都围绕这条主线不断演变。明朝统治者以“重耳目之寄,严纪纲之任”(见《明会要》)来要求监察官。早在明朝建立之前,朱元璋便面谕御史说:“国家立三大府,中书总政事,都督掌军旅,御史掌纠察,朝廷纪纲尽系于此,而台察之任尤清要。卿等当正己以率下,忠勤以事上,毋委糜因循以纵奸,毋假公济私以害物。”(见《明史》)

  明朝洪武十三年,明太祖诛左丞相胡惟庸,十五年正式废除丞相制度。中国古代相权与皇权的矛盾,最终以皇权的胜利而结束。由此,六部直接对皇帝负责,皇帝不仅是国家的元首,同时又是最高的行政长官,与中枢体制这一重大变化相适应的御史台也由三院制合并为一院制,即都察院制度。都察院设左、右都御史,正二品;下设左、右副都御史,正三品;左、右佥都御史,正四品。地方划分十七省清吏司,各设监察御史。皇帝还定期不定期地派出监察御史巡按地方,作为皇帝的耳目之司,可以小事立断,大事奏裁,著名的清官海瑞曾经担任十府巡按。

  明朝的监察法趋向于法典化,如洪武四年,颁布监察法《宪纲》四十条;英宗正统年间,制定《宪纲条例》,内容极为宽广。特别是制定适用于六科的监察法,以确保六科给事中对于吏、户、礼、兵、刑、工六部的监察。明朝的监察法为清朝制定《钦定台规》提供了重要基础。

  清朝建立以后,沿袭明朝监察制度,中央仍设都察院。清朝顺治九年二月,顺治皇帝谕都察院:“国家设立都察院,职司风纪,为朝廷耳目之官,凡事直言无隐,上自诸王,下至诸臣,孰为忠勤,孰为不忠勤,据实奏闻,方为无忝厥职。”(见《清世祖实录》)康熙十八年八月,康熙皇帝谕九卿詹事科道:“自古设立台省,原系朝廷耳目之官,上之则匡过陈善,下之则激浊扬清,务求知无不言,言无不尽,乃称厥职。”(见《圣祖仁皇帝实录》)

  清朝监察制度的重大改革就是,正式将曾经执掌谏诤权的六科给事中并入都察院,使科道合一,共同执掌监察权,体现了皇权的进一步加强。

  有清一代,最重要的监察立法当属《钦定台规》,分为训典、宪纲、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八类。它是秦汉以来,监察立法之大成,是我国古代最具代表性的监察法典,也是世界监察制度史上所仅见的如此完整的监察法典。

中国古代监察制度的历史镜鉴

  (一)中国古代监察制度有助于国家治理

  监察制度在漫长的历史发展中,对于维持国家纲纪,协调国家机关之间的权力平衡,纠弹官邪,申诉百姓冤枉,起到了一定的作用。古代的有些监察官不畏强暴,一身正气也受到百姓称颂。例如唐代颜真卿为监察御史时,“五原有冤狱,久不决,真卿至,立辨之,天方旱,狱决乃雨。郡人呼之为‘御史雨’”。(见《旧唐书·颜真卿传》)明代杨继盛为了弹劾严嵩,下狱,曾赋绝命诗,诗曰:“饮酒读书四十年,乌纱头上有青天,男儿欲上凌烟阁,第一功名不爱钱。”

  这些御史具有骨鲠的正气,这和选任御史为官的条件有很大关系。首先,要骨骼刚正,敢于纠弹贵族豪门和显宦。就是说,政治品格高尚。其次,选拔有文化、科举出身之人担任御史。再有,自唐朝起就规定了,选拔监察官一定要有地方行政工作经验,做过两任县官才可以做御史。如果新任御史非科举出身,没有地方行政工作经验,是要被辞退的。可见,古代一些时候,御史的选官比一般官吏的要求严格得多。

  监察御史的官品并不高,最高的监察官也就从一品,而且仅见于元朝。因监察官是皇帝的耳目之司,因此位卑而权重,权力很大。御史出巡,地动山摇,足见御史出巡的威赫。在北魏时,御史出巡,和皇太子的车马相遇了,皇太子的车马要稍退,让御史车马先行。

  1906年晚清官制改革时,传统的官制多有变动,唯独保留都察院,只是削减机构、精减人员名额而已。晚清都察院纠弹不法方面也起了一定的作用。例如,当时段芝贵以名妓杨翠喜贿赂农工商部大臣载振,使自己被任命为黑龙江省巡抚,但遭到御史赵启霖弹劾,在赴任途中便被革职。民国时期,孙中山也十分重视监察权,其提出的“五权宪法”学说中也含有监察权在内。以上可见,中国古代的监察制度确实有助于国家的治理。

  另外,中国古代监察制度的发展与统治阶级的统治思想密切相关。中国古代的皇帝、大臣和文人都对监察有一些见解和评论。这些监察思想,是中国古代政治学和法理学的重要内容,对于古代监察制度的建设发挥了引领作用,很值得我们研究。再有,考察监察制度的变化,应该和中枢政治制度的变化联系起来。无论是一台三院,还是一院制,都是和中国古代中枢政治制度的变化联系在一起的。

  (二)中国古代监察制度的历史局限性

  在这里,必须强调指出的是,古代的监察官不过是皇帝的耳目之司,他的权力来源于皇权,因此才可能做到以卑察尊,小事立断,大事奏裁。正因为古代的监察权来源于封建皇权,因而具有极大的历史局限性:遇有开明之君,监察官就有可能发挥激浊扬清的作用;遇有昏君,不仅会限制监察权的行使,而且监察官往往因为一言不当,或革职,或杖责,或处死,也就谈不上纠劾官邪。因此,我们在研究中国古代监察制度时,必须肃清其封建糟粕,弘扬其合理部分,从而为当代的监察体制改革提供历史镜鉴。

 
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