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构建现代学校制度的章程统领模式
彭宇文
www.zgxzw.com  2018/11/1 9:47:01
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现代学校制度建设的章程统领模式,是指通过制定学校章程,对学校办学自主权、内部治理结构和运行体制机制等重要事项作出规定,以之为基础,建立健全学校规章制度体系,完善体制机制,明晰权力权利,优化学校文化,实现学校治理现代化。

自2004年国务院批转的教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》第34条正式提出“深化学校内部管理体制改革,探索建立现代学校制度”以来,现代学校制度建设成为高等教育改革的重要工作,取得了较为显著的成效。

回顾十余年的建设历程,教育行政部门围绕现代学校制度建设推出若干政策,通过试点、示范校等形式加以推进。政府主导模式既是我国教育发展阶段的现实反映,也是长期以来具有实效性的政府职能行使方式,在现代学校制度建设中发挥了相当重要的作用。但必须看到,在社会发展进入新时代的大背景下,政府主导行为过强、学校自主性弱化的模式不仅不能适应教育发展的新形势,而且制约了现代学校制度的形成与完善。与其他社会组织不同,学校是具有鲜明教学性、学术性的特殊组织,在治理结构及运行机制方面体现出较强的独立性与特殊性。新时代背景下的现代学校制度建设,必须转变思路,从体现现代学校组织特性、发挥学校独立法人自主性与主动性出发,由政府主导模式转变为章程统领模式。

现代学校制度建设的章程统领模式,是指通过制定学校章程,对学校办学自主权、内部治理结构和运行体制机制等重要事项作出规定,以之为基础,建立健全学校规章制度体系,完善体制机制,明晰权力权利,优化学校文化,实现学校治理现代化。章程统领模式强调的是,通过章程建设统领现代学校制度建设,以章程为学校处理对外关系的基本制度依据,建立学校与政府、社会之间的新型关系;以章程为内部最高制度位阶,全面规范和引领学校法人治理结构建设;以章程的内容架构为逻辑线,全方位贯穿学校规章制度体系建设。

章程统领模式的有效实施,建立在两个前提基础上。一是确立学校的独立法人法律地位,使学校成为真正具有完全行为能力与责任能力的独立法人。对于学校法人地位问题,《教育法》早有宏观规定,但在教育管理实践中,受制于办学活动特殊性以及长期计划经济体制管控模式,学校事实上具有强烈的政府附属性,并没有真正成为独立法人,自身权力与权利不清晰,与政府、社会等其他主体之间的权力及权利边界不明确。不具有完全独立法人地位的学校,显然不可能在现代学校制度建设上具有主动性和自主性。多年来反复强调的政府简政放权和管办评分离,之所以一直难以有效实现,一个核心原因就在于学校独立法人地位缺失,导致对办学自主权的权力来源缺乏正确认识,对到底是下放权力、赋予权力或是释放权力的理解模糊不清。二是赋予章程相当的规范性“立法”效力,使章程的权威性与影响力得到强化。章程虽然由学校自行制定,但在经过教育行政部门审核发布之后,就应当具有相应的制度效力。只有强化章程的权威性地位,才能使章程在现代学校制度建设中切实发挥统领作用。

探索构建现代学校制度建设的章程统领模式,当前需要着重抓好以下三方面工作。

其一,进一步强化对章程在学校治理中重要地位的认识。从近年来章程建设的实践看,无论是学校领导层、师生员工,还是社会公众,对章程认识不到位的现象相当严重。学校按照上级要求制定章程,缺乏深刻认识与深度理解,被动作为,满足于完成任务。师生员工对章程建设工作大多不了解,也没有主动了解的意愿,认为章程只是宏观原则规定,没有实际应用价值。社会公众更是难以认识学校章程建设的重要意义,也缺乏参与章程建设的常规渠道,不能在章程建设中发挥实质性作用。新时代的学校治理,必须建立在法治化基础上。章程是学校精神的核心体现,是引领学校面向未来发展的总纲领,应当切实发挥其在学校治理中的灵魂引领的重要作用。

其二,进一步增强章程建设的公众性。学校作为培养人才的重要组织,具有强烈的公益性,需要接受社会监督,承担更多的社会责任。在此意义上,作为规范学校办学活动基本规则的章程,应当面向校内外及社会公开,这既包括章程制定过程中的公众参与,也包括章程通过审核以后的公开发布。目前的现实情况是,师生员工以及社会公众对学校章程的知晓度还相当低,了解章程建设过程、完整阅读过章程的人员比例较低,章程建设的公众性不足。应当贯彻公开原则,在已有信息公开制度的基础上,完善学校章程建设公开化的强制性制度,进一步明确学校章程的公众性要求,提升章程的公众知晓度与认知度,从而强化经过教育行政部门审核的学校章程的社会约束力和执行力,真正实现章程建设的目标。

其三,进一步增强章程建设的专业性。受制于对章程的认识理解和具体“立法”技术能力等因素,学校章程建设中存在着理念不科学、文本不规范、内容不完整、体系不健全等问题,千校一面、缺乏特色的现象较为严重,质量不高,对章程实效造成极大影响。必须将章程建设视为具有“立法”特性的专业性工作,按照政府引导、专家指导、学校主导的基本思路,既要从理念上,也要从技术上不断改进质量,使章程建设能够以高水平的专业性引领现代学校制度建设。

(作者系武汉大学教育科学研究院院长、当代教育研究院院长,湖北省教育法律与政策研究会会长)


 
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