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公私合作 强调公平
南非基础教育办学新探索
刘秉栋
www.zgxzw.com  2019/4/11 9:25:18  来源:光明日报
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基础教育是政府提供给公民最重要的公共服务之一,也是促进青少年民族国家认同产生和厚植的主要机制和路径,因此,有质量的公平教育历来备受各国重视。实现转型以来,南非基础教育改革从未止步。改革的目标是不断地为青少年创设公平、优质的教育条件,以期消除种族隔离的后遗症。

转型初期,南非全国推行学校融合教育。通过调适教育结构、贯彻平等价值观等方式,教会各种族学生彼此尊重、增进互信。这为黑人和白人接受公平教育奠定了基础,促进了种族融合,并培植了南非人包容并蓄的精神气度。然而,随着肤色符号的式微,资本对教育的影响力和控制力日渐增强,同时,教育的资本逐利性愈发清晰,民众对基础教育的投入和关注更胜往昔,教育公平问题再次进入南非公众和研究者的视野。

西开普省作为南非经济社会以及教育水平最发达的省份之一,近年来率先引入社会资本,融汇政府、国际组织、私人、民间社会力量共同发展基础教育,在南非开启了公办学校新模式,为南非基础教育改革开创出了新路,可视为南非教育扶贫的新导向。

改革动因:确保教育公平

南非基础教育阶段的学校包括免费公立学校、公私合资学校以及私立学校三种类型。其中,免费公立学校往往地处贫困地区,由政府补贴并对就读者实施国办学校营养计划(NSNP)。公私合资学校也由政府补贴,但会收取一定的费用。私立学校在南非由来已久,有些从传统教会学校承续发展而来,如今最受学生和家长青睐。

尽管私立学校收费不菲(例如,私立高中的收费往往是公立高中的六倍多),然而许多南非家长对此热情不减。这些家长认为,针对青少年的教育消费是在购买希望、保障未来,为此在择校和其他教育投入方面不惜血本。

在南非,许多私立教育机构选择参加独立考试委员会组织的考试而非全国高级证书考试。2017年,98.76%的考生通过了独立考试委员会的考试,选择这一考试的考生中有88.5%通过了学士入学考试;相比之下,全国高级证书考试通过率为75.1%,而选择这一考试的考生中仅有28.7%取得了学士入学资格。因此,许多学生家长认为其教育投入得偿所愿。

此外,据经合组织(OECD)的研究显示,小班教学更有利于满足学生个性化发展的需要。为了摆脱公立学校的大班教学模式,许多学生的家长将目光转向私立学校,以期为子女谋求优质教育。这种社会环境使得许多南非公立学校在某种程度上被边缘化,沦为贫困子弟的无奈之选。

迈向全纳、公平、有质量的教育是联合国教科文组织在《2030年可持续发展议程》中提出的未来教育发展愿景。南非种族融合教育终结了隔离教育,为实现无排斥、无歧视的全纳教育目标奠定了坚实基础。然而,经济资本的杠杆调节功能在教育中不断凸显,对贫困群体享受有质量的公平教育提出了新挑战。

公立教育与私立教育各行其道,以往政府补贴的形式难以满足现实需要,传统的公私合资学校调适功能有限,致使贫困群体接受优质教育的机会开始萎缩。美国著名教育学家伯顿·R·克拉克指出,教育资源需求的无限性与政府投入的有限性是高等教育系统发展的矛盾。南非基础教育发展实际上面临着同样的矛盾,仅凭政府自身的力量难以满足教育发展的全部需求,这就要求教育部门正视现实问题、将社会优势因素引入公共教育以提高教育质量和效率。为了确保低收入群体学生享受同等教育教学质量,在全民教育运动收官之年,西开普省成为了南非教育改革试点。该省率先实施在公办学校性质不变的情况下创建公私合办的学校。

历程回顾: 在争议中推进

南非公私合作办学试点项目由西开普省政府主导推动,在这一进程中,有支持和赞誉但也不乏质疑和争议。全球化背景下促进教育均衡发展是时代发展的诉求,也是南非各级政府的责任。2015年,南非西开普省开始探索引入公私伙伴关系机制,建立了5所免费学校作为试点,分别是艾斯特维尔小学、快乐谷小学、奥兰杰克洛夫小学、兰戈高中和斯里卡瓦高中。在西开普省教育厅的主导下,这5所学校本着公办教师身份归属不变、入学免费且不选择生源的基本原则,成为首批公私合作试点学校。合作学校得到了诺亚盟校、千年信托、米歇尔与苏珊戴尔基金会以及默里信托的支持,但学校本身仍然属于公办教育体系。

2016年,西开普省发布草案提议赋予教育部门相应权利——可将任何学校划转为公私合作学校。2017年2月,西开普省教育厅召开新闻发布会,介绍公私合作学校取得的成效,并计划在未来若干年内,将合作学校的数量扩展至50所。2018年3月,西开普省教育议案公布,旨在修订1997年制定的西开普省教育法。西开普省学生的高考表现一直位于南非全国的前列。不过,南非基础教育部2018年3月公布的各省及全国平均师生比显示,西开普省的中学和小学师生比(LER)均高于南非全国平均水平。因此,西开普省的教育改革探索需要持续推进。同年5月,西开普省议会教育常务委员会向南非社会各界发出邀请,公开征集提案。

2018年8月,为回应西开普省议会有关教育改革议案的邀请,公平教育组织在提案中指出,西开普省草案允许私营主体或捐赠者未经选举便获取合作学校的管理权限,这有违1996年的南非学校法案并对民主学校管理方式造成损害。该提案认为,合作学校无法为提升教育成效提供系统解决方案,试点项目监管缺位、评估不足,在南非推行合作建校模式显得草率且缺乏理性。

质疑声音认为,第一,合作学校定义含混不清,引入该模式与提升教育成效缺乏必然联系。第二,被奉为改善差校的创新计划,实际上剥夺了贫困和工薪阶层家长的教育发言权。第三,公办教育是否应该过多地受到私营主体的导向和影响需要进一步讨论。有经验证明,在其他领域,在缺乏公共监管的情况下,私营部门提供的公共服务往往加剧了不平等,何以保障教育领域能够例外。第四,项目运作方涉足教育领域的动机是开发新的获利市场,而教育领域关乎社会发展与基本人权,这一领域是否应该营利受到一些学者质疑。总之,南非公私合作办学项目需要警惕私人资本的逐利倾向及新自由主义的倾向。

支持公私合作办学的学者指出,公私合作学校是调节优化政府公办教育体系的有效方案。首先,公私合作学校被赋予更多的自主管理权,可以更好地对接学生特殊需求。其次,公私合作经营模式本着“结果评估导向”原则,靠实了学校主体责任。再次,合作学校没有合法收费的途径,需要从慈善组织或是合作方募集资金获取收益。南非自由州大学前校长乔纳森·詹森教授认为,南非应该支持合作办学项目,这可能是留给南非人挽救贫困儿童,改变从因贫失学到无知识技能而永远陷身贫困的死循环的最后机会。

通过回顾南非公私合作办学试点项目并审视争议双方的观点可以发现,南非公私合作办学项目呈现的主要亮点是政府主导、协同推进、稳步扩张、坚持公办属性、保障教师权益。质疑者关切的主要问题是成效监管缺位、贫困阶层家长呼声被掩盖、私营主体逐利进而导致不公平加剧的后果被低估。支持者的观点某种程度上回应了质疑者的问题,即自主管理对接需求保障教育成效、靠实合办学校责任反映贫困生家长心声、明确收益渠道杜绝成本转嫁。

未来趋势:发展前景可期

曼德拉曾言,教育是改变世界最有力的武器。南非政府对教育的重大意义有清晰的认识并在不断地谋求教育发展、促进社会公平正义,为青少年享有公平教育进行改革。有研究者认为,南非教育改革需要南非方案,首先需要打破的就是学校教育的成功有赖于家庭住址邮编(暗示学生家长收入水平)的魔咒,应针对贫困群体青少年创建更多高水平、有影响的学校,保障不同收入的家庭和人群都能接触到有质量的教育资源,并在学习其他国家现有模式的时候切忌照搬,特别要注意避免重复别人犯过的错误。

有报告认为,未来十余年,南非私立学校就学人数的占比将从十六分之一增加到六分之一。这一比例随后将趋于稳定,因为其余青睐私立教育的父母心有余而力不足,承担不起相应的教育费用。公私合作学校作为公立学校和私立学校的补充形式,满足低成本享受高质量教育的需求,具有一定发展空间。

法国社会学大师布迪厄指出,教育是代际流动和社会阶层再生产的主要途径。随着教育消费竞争的加剧,南非边缘化群体接受有质量的公办教育涉及教育公平的问题,是国家和社会的百年大计。南非引入公私伙伴合作方式发展公立基础教育,是消弭公立教育和私立教育发展鸿沟、推进教育公平的新尝试。总之,在私立学校受追捧而公立学校被冷落的境况下,推行公办民助的合办学校不失为困境突围的有效路径。一方面,有利于提升公办学校的竞争力。另一方面,有利于为贫困群体创建优良的教育环境。

在公私合作办学的探索过程中,南非政府推行“免收学费、不择生源”的做法与不分种族、融合教育的初心一脉相承,是在通过对教育公平的坚守形塑南非人的“共感”或“我们感”。南非公私合作办学试点项目在西开普省政府强力推动和主导下,已经进入立法程序。不过这一试点能否进一步获得认可并在南非全国推广,我们拭目以待。无论西开普省试点项目的结局如何,南非引入公私伙伴关系的举措不仅有效弥补了公共教育财政缺口,更重要的是为被边缘化的贫困群体享受有质量的公办教育提供了新路径,这必将为南非对接全球2030教育发展目标“增颜添色”、创设新的条件。

  (作者:刘秉栋,系陇东学院外国语学院副教授、博士。本文系作者主持的2019年度教育部人文社会科学研究项目青年基金“南非青少年国家认同教育及其对中国的启示研究”[项目编号:19YJC880051]阶段性研究成果。)


 
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